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评青岛新奥新城燃气有限公司滥用市场支配地位案

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发布时间:2016-06-22 08:44
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  当事人:青岛新奥新城燃气有限公司
  办案机关:山东省工商局
  处罚时间:2016年03月21日
  处罚结果:没收违法所得52308.49元,罚款6818533.79元

案情简介
  2014年9月,山东省工商局经国家工商总局授权,对青岛新奥新城燃气有限公司涉嫌滥用市场支配地位实施附加不合理交易条件的垄断行为进行立案调查,于2016年3月21日对涉案当事人作出行政处罚决定。国家工商总局于5月17日发布竞争执法第2号公告,公布此案。
  山东省工商局依照《反垄断法》第十二条规定界定本案相关市场为:青岛市城阳区行政管辖规划区域内(不包括白沙河以北、迎宾路以南、新郑路以西、天河路以南、中川路以西、兴阳路以南、安顺北路以东闭合区域的高新产业区区域和流亭机场区域)的管道燃气供应服务市场。该局依据《反垄断法》第十八条和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第十条规定,认定当事人在青岛市城阳区行政管辖规划区域内(不包括白沙河以北、迎宾路以南、新郑路以西、天河路以南、中川路以西、兴阳路以南、安顺北路以东闭合区域的高新产业区区域和流亭机场区域)的管道燃气供应服务市场具有市场支配地位。
  经查,目前当事人供气范围内的工商业户使用两类燃气表——智能IC卡表和普通燃气表。智能IC卡表用户采取预付费方式,用气之前需先在IC卡内充值,当IC卡内金额用完时自动停止供气;普通燃气表用户与当事人签订的供气协议约定采取后付费方式,当事人每月25日到工商业户处抄表计费,工商业户于当月月底前结清当月燃气费。
  自2010年4月16日起,当事人通过与智能IC卡表用户签订《燃气供气协议》、向普通燃气表用户单方面下发《关于预收气费款的通知》的方式,要求工商业户交纳被当事人称为预付气费款的一笔款项。《燃气供气协议》中,当事人要求工商业户在供气前按当事人测算的开口气量的50%交纳一个月的预付气费款,若工商业户不交纳该笔款项,则无法签订《燃气供气协议》,当事人即不予供气。智能IC卡表用户交纳预付气费款后,该笔款项一直由当事人无偿占用,并不能由智能IC卡表用户用于IC卡充值购气。对已经供气的普通燃气表用户,当事人于2013年8月单方面下发《关于预收气费款的通知》,要求工商业户在正常交纳燃气费之外交纳当事人规定金额的预付气费款,并在通知中附加“如逾期不交,我公司将不能保障贵单位稳定的燃气供应”等强制交易用语。
  走访调查结果显示,当事人下发该通知并未与工商业户协商,工商业户迫于压力不得不交纳该笔预付气费款,且工商业户交纳的该笔预付气费款在日常购气中不能冲抵燃气费,工商业户每月底仍需按当事人抄表数据交纳燃气费。直到工商业户不再用气时,当事人才会将上述预付气费款予以返还。
  山东省工商局认为,当事人利用其在青岛市城阳区管道燃气供应服务领域的市场支配地位,无正当理由强行要求工商业户交纳预付气费款的行为,损害了工商业户的合法权益和社会公共利益,破坏了公平竞争的市场交易规则,其行为违反了《反垄断法》第十七条第(五)项和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条第(四)项的规定,构成了无正当理由在交易时附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为。
  2015年3月18日,在山东省工商局的行政指导下,当事人向工商业户退还了其收取的预付气费款。鉴于当事人能主动消除违法行为的危害后果,山东省工商局根据《行政处罚法》第二十七条第(一)项和《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十五条第(二)项之规定,决定依法对其从轻处罚。依据《反垄断法》第四十七条之规定,该局责令当事人停止违法行为,没收当事人违法所得,对当事人处以2013年度相关市场销售额百分之三的罚款。

案评一:依据实际适用《反垄断法》 保持行政执法一致性
  当前,在我国从事公务服务的企业通常具有履行部分公共管理职责和从事具体经营活动的特点,直接涉及人民群众的切实利益,特别是公共企业或依法具有独占地位的市场主体滥用这种优势地位,不仅会损害到其他经营者的公平竞争利益,甚至还会破坏市场竞争机制,严重影响市场经济秩序。多年来,规制此类市场主体滥用市场支配地位行为始终是工商部门的一项重要职责。自2008年《反垄断法》施行后,各地工商部门陆续查办了一批供水、电信、烟草等垄断违法案件。此案的查办对今后工商部门加强监管此类市场主体具有示范意义

示范意义
  本案证据全面,逻辑严谨,适用《反垄断法》对公用企业滥用市场支配地位行为予以查处,不仅树立了工商部门的执法权威,也最大程度地警示了违法当事人,示范意义主要包括三方面:
  一是明晰《反不正当竞争法》与《反垄断法》的法律适用问题。我国早在1993年颁布的《反不正当竞争法》中就有对公用和依法具有独占地位经营者限制竞争行为的规定,这是出于当时的市场经济环境和历史阶段设定的,能够满足一定时期的实际需求。但随着市场经济的发展和逐步成熟,当市场主体不再以“身份”而是以依据其在市场中的影响力或控制力限制、阻碍市场竞争时,就需要适用《反垄断法》来保证行政执法的科学性、一致性。
  二是《反垄断法》所保护的是多重客体。根据我国《反垄断法》第一条规定,市场公平竞争秩序、经济运行效率、消费者利益和社会公共利益都是我国《反垄断法》所要保护的对象。结合本案,当事人对消费者收取不合理费用的行为其实是一种纵向的剥削性滥用行为,破坏了公平竞争的市场秩序,理应受到《反垄断法》的规制。
  三是对相关市场和市场支配地位严格加以界定。从理论上说,对“相关市场”和“市场支配地位”的认定是工商部门查办滥用市场支配地位垄断案件的难点和重点。实际中,无论是电信、烟草以及供水、供电、供气还是其他公用企业,最为显著的特点是其具有公共管理和生产经营的双重身份,在相关行业通过政策或法律被赋予特殊市场地位,这种由政策身份向市场身份延伸的现象目前仍较为普遍。本案中,山东省工商局严格依照法律以及相关标准对案件的“相关市场”“市场支配地位”加以分析认定,为此类案件中认定具有公共服务职能企业市场地位提供了清晰的思路。

几点启发
  今年4月7日,国家工商总局组织全国开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项行动,本案的查办为进一步推动供给侧结构性改革和保护公平竞争市场秩序起到了良好的推动作用。笔者从本案中获得以下几点启发:
  一是反垄断执法工作在维护市场竞争秩序的基础上,要充分保障消费者利益。消费者权益与市场经济秩序利益具有内在一致性,这也是正常市场经济价值的最根本体现,制止垄断就是保障消费者能够从公平竞争的市场秩序中受益。因此,工商部门在开展竞争执法工作时需将保护消费者利益作为维护的市场经济秩序的重要任务。
  二是开展竞争执法工作时需明确区分行业政策与行业利益。行业政策是针对特定行业作出的更加有利于本行业和全社会发展的制度规定,应符合最基本的客观规律和价值要求,与竞争政策是相互统一的。但是,行业政策不是行业利益,工商部门在开展竞争执法工作时对此要严格加以区分,对假借行业政策名义破坏市场经济客观规律的行为坚决予以打击。
  三是我国市场经济秩序建立和完善需要有限政府和法治政府,违法干预市场和直接参与市场活动的政策行为都是对市场的严重破坏。对此,执法部门应坚持“让市场在资源配置中起决定作用”指导思想,努力完善公平竞争的市场经济制度。

□案评人 林 林



案评二:总结民生领域垄断违法特点 加大反垄断执法工作力度
  公平是市场经济的重要交易规则。预防和制止垄断行为,是为了保护市场公平竞争秩序,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展。山东省工商局对相关市场和市场支配地位严格加以界定,在案件发生后对供气行业进行整顿并大力开展行政指导工作,此经验可在工商部门查办同类违法案件时予以借鉴
  供气为自然垄断性基础设施行业,资产专用性强,具有自然垄断特征;在一定区域范围内企业经政府有关部门授权独家经营且提供的产品和服务具有不可替代性。
  本案中,当事人具备唯一经营者地位,使其在相关市场中具有控制管道燃气供应与否、如何供应及其他相关交易条件的能力,使其相关地域市场的燃气用户无法转向其他燃气经营者购买燃气,用户对当事人在管道燃气供应服务上具有完全的依赖性。而当事人通过“不交纳预付气款将不能保证稳定的燃气供应”“交纳预付气费款在日常购气中不能冲抵燃气费”等强迫措施,实施了无正当理由在交易时附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为。此种行为侵害了工商业户合法权益和社会公共利益,是对公平竞争市场规则和社会经济秩序的破坏,不利于市场经济健康、有序发展。

供气行业违法行为表现多样
  分析本案和梳理工商部门已查办的供气行业其他违法案件不难发现,此类违法主体大多利用“开通供气”或“停止供气”来附加一些不合理交易条件。常见的此行业违法行为的表现形式有:
  一是强制或变相强制用户购买和使用其提供的或者限定用户只能购买和使用其指定的燃气灶具。如供气企业强制或变相强制申请办理燃气入户的经营者或消费者购买其提供的入户设备、材料及燃气灶具。如果不按照要求购买,供气企业会以产品质量不合格或不了解安装技术等借口,拒绝使用用户自行提供的合格设备和材料,不提供或拖延提供气服务等。
  二是强制或变相强制用户购买其提供的或指定的经营者提供的气表、管线、变压设备等用气设备。
  三是强制或变相强制用户接受其指定的施工单位的用气设计、安装工程等服务。
  三是利用其市场支配地位附加其他交易条件。如供气企业在《天然气供用气合同》和《安全附加协议》中拟定格式条款,无正当理由规定天然气体积修正系数,并要求用户按照每月用气量乘以修正系数后的气量值作为交费标准。

加大部门联合行政指导力度
  工商、市场监管部门在对供气等公用企业垄断行为进行严肃查处、查办一批有影响的滥用市场支配地位等垄断案件的同时,还需要将行政执法与行政指导工作相结合,促进执法效能的提升。本案中,山东省工商局督促当事人退还已向工商业户收取的预付气费款,消除了危害后果,达到了工商部门行政管理的目的,做法值得肯定。
  笔者分析本案认为,各地工商、市场监管部门可从此类案件中提炼出规范民生领域垄断及不正当竞争行为的指导意见和建议,以提高反垄断执法工作的社会影响力。同时,工商、市场监管部门可按照行政指导工作程序,遵循合法、自愿、公开、公平、合理、效率的原则,通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等方式实施行政指导。行政指导工作可通过几方面展开:
  一是与行业主管部门联合实施政策指引。工商、市场监管部门可在法律法规、信息提供等方面指导帮助行政相对人,促进其事业健康发展;指导帮助行政相对人完善经营管理制度,规范经营行为,通过采取针对性措施,预防或者避免违法行为的发生。
  二是运用好反垄断执法机构的执法建议。工商、市场监管部门对在执法中发现的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,可根据已经查处的违法行为以及调整中发现的其他涉嫌违法的行为,向其上级及相关部门提出行政建议。
  三是开展普法宣传教育。一些“部门法”是为了保障和促进行业发展而制定的法律法规,带有“法定垄断”的性质,与《反垄断法》的精神相冲突。对此,应加强对《反垄断法》的普法教育,不仅需要向公用企业等市场主体宣传《反垄断法》的相关条款,也需要积极向社会公示典型案例,加强对公众的《反垄断法》的教育,让《反垄断法》维护公平竞争市场理念不断深入人心。

□案评人 于太英

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