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落实“放管服”新举措 激发市场活力

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发布时间:2017-09-28 09:24 来源:
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  近年来,党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务,积极推行商事制度改革和行政审批制度改革,大幅降低市场准入门槛,不断激发市场活力。《无照经营查处取缔办法》2003年1月6日通过,施行十多年来,对于制止无照经营行为,维护市场经济秩序,促进公平竞争,保护经营者和消费者的合法权益发挥了积极作用。随着社会主义市场经济的不断发展,特别是商事制度改革的不断推进,“先照后证”逐步推行,该办法在实施中出现一些不适应实际的问题,迫切需要进行修改。即将施行的《无证无照经营查处办法》(以下简称《查处办法》)对进一步深化“放管服”改革,推动简政放权、放管结合、优化服务具有非常重要的意义。

推动了“简政放权”的新试验
  商事经营以登记为原则,但很多国家都设计了宽严不一的小商人登记豁免制度,以此厘清商法与民法对商行为的调整分工。因此,商事领域中的简政放权要求降低市场经营的准入门槛,以推动大众创业、万众创新。在我国立法中,小规模商事经营的豁免制度尚不完善,《无照经营查处取缔办法》第二十一条仅规定农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品,不属于无照经营行为。该条有关“农民”的身份限制以及“自产”生产方式的限制,阻碍了城镇居民的创业、就业,没有给创新性的豁免登记营业行为留下空间。《查处办法》第三条的规定放宽了对创新性营业行为及民生性营业行为的法律控制,体现了政府对基层百姓谋生性营业的宽容,为其他法律、行政法规的试验性规制留下空间。这是《查处办法》的意义所在。

坚持了“放管结合”的新精神
  简政放权不是一味地放松规制,而是指对影响市场资源配置、不利于公平竞争、无谓增加交易成本的行政权力要逐渐去除。同时,政府部门要改善“管”的方法,创新和加强监管,运用新技术新体制加强监管体制创新。《查处办法》在监管方法创新方面,有着显著表现。
  第一,注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人,经营设备及工具是其谋生的生产资料,一旦予以没收将引发激烈冲突,《查处办法》对无照经营行为仅规定可采取查封、扣押其经营设备及工具的行政强制措施,不再规定可没收工具,减少了执法者和违法者之间的冲突。
  第二,大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准。最高处罚额度从2万元、5万元、20万元及50万元降低为5000元、1万元,适当减轻了无照经营的经济责任。
  第三,凸显了引导性执法的新方法。《查处办法》第十条规定,查处部门在依法查处无证无照经营时,应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则。具备法定办理证照条件、经营者有继续经营意愿的,应当督促、引导其依法办理相应证照。
  第四,引入信用监管。《查处办法》第十五条规定,查处部门将无证无照经营记入信用记录,并依法公示相关信息。这些新的监管方法,对形成互信互谅的新型“政府-市场”关系具有十分重要的作用。

体现了“优化服务”的新理念
  国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》强调要坚持职责法定、依法行政,按照法律、行政法规、国务院决定,厘清各部门市场监管职责,推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。《查处办法》的出台彰显了依法行政、提升行政效率的改革需求。
  第一,科学界定了行政机关的职责。《查处办法》第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的要求,合理区分了“无证经营”“无照经营”及“无证无照经营”三种情形,分别确定了查处机关,克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷。这样规定可以避免出现行政部门监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责的情形,较好地贯彻“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则。
  第二,解决了职责授权不明的问题。对监管授权模糊之处,采取了“事前补充授权”的方式,确保事有人管、责有人负,实现监管无缝衔接。《查处办法》第五条规定,对法律、法规、国务院决定没有规定查处部门或者查处部门规定不明确的行政许可,统一授权“由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处”。
  第三,优化了协同共治的关系。《查处办法》第八条、第九条在查处部门之间如何协同配合执法、如何利用信息网络平台加强信息共享、便利群众举报无证无照经营等方面建立了具体制度,更好地体现了监管服务精神,以及“以市场管市场”“用市场规制市场”的监管逻辑。

□北京大学法学院教授 蒋大兴

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